Essay ‘Verbouwen met beleid’

Om tegemoet te komen aan ruimtelijke opgaven als de woningbouw en de energietransitie is een Grote Verbouwing van Nederland nodig. Aan beleidsvoornemens, geld en interbestuurlijke afspraken geen gebrek. Toch blijft de uitvoering ver achter bij de ambities en stapelen nieuwe knelpunten zoals netcongestie zich op. Willem Buunk en Jeroen Niemans stellen een andere aanpak voor, geïnspireerd op de Omgevingswet.

Willem Buunk: Is managing consultant bij Berenschot en oud-wethouder.

Jeroen Niemans: Adviseur en partner bij Hiemstra & De Vries. Lid van de raad voor de leefomgeving en infrastructuur (RLI) en de evaluatiecommissie omgevingswe

Aan ambitie ontbrak het niet bij minister De Jonge (Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, CDA). Het kabinet-Rutte IV was bereid tot forse investeringen in de grote transities van de fysieke leefomgeving: woningbouw, energietransitie, klimaatverandering, natuur en de transitie van de landbouw. Er is veel in gang gezet met verschillende en meestal informele instrumenten en procesinterventies. Daarbij heeft het rijk een strategie gevolgd waarin veel werd verwacht van andere overheden en maatschappelijke partners. Samen moet men aan de slag, vastgelegd in deals en interbestuurlijke akkoorden. Het demissionaire kabinet heeft er tientallen miljarden aan transitiefondsen voor beschikbaar gesteld. Het heeft allemaal de geur van uitvoeringsgerichtheid, maar de echte uitvoering komt moeizaam van de grond. Een probleem dat daarbij opspeelt, is dat de inhoud van de deals en de interbestuurlijke afspraken niet worden doorvertaald naar formele beleidsinstrumenten van rijksbeleid. Het rijk heeft daardoor moeite om de eigen inbreng waar te maken. De kwaliteit van deze informele beleidsinstrumenten is dat ze opgavegericht zijn en uitgaan van samenwerking tussen overheidslagen en samenwerking met de samenleving. Hun tekortkoming is dat ze niet publiekrechtelijk zijn verankerd. Ze zijn niet vertaald naar of uitgewerkt in formele plannen. Ze zijn beleidsinhoudelijk vaak onaf en hun onderlinge samenhang blijft onuitgewerkt.

NATUURPACT

Een voorbeeld van zo’n afspraak is het Natuurpact uit 2013 tussen rijk en provincies. In het kader van de decentralisatie van de uitvoeringsverantwoordelijkheid voor natuurdoelen naar de provincies worden afspraken gemaakt over de gewenste uitbreiding van natuur. De Ecologische Hoofdstructuur wordt ingeruild voor het Natuur Netwerk Nederland. Het natuurbeleid blijft daarna een optelsom van afzonderlijke natuurdoelen.

Tien jaar later moet vanwege die natuurdoelen een stikstofcrisis worden opgelost met rijksprogramma’s, zonder dat een uitwerking van het in 2013 gelanceerde beleidsconcept beschikbaar is. Het laat zien dat afspraken op thema’s zonder onderliggende visie voortdurende afstemmingsproblemen creëren in de uitvoering. De Omgevingswet biedt vanaf volgend jaar een uitweg. De wet heeft een betere set instrumenten voor de opgaven van deze tijd. Het rijk had al geschoffeld in de beleidsstapel van nota ruimtelijke ordening en sectorale beleidskaders, door te komen met de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Dit is de integrale langetermijnvisie voor de hele fysieke leefomgeving, voor heel Nederland. De Omgevingswet biedt nu het instrument om deze visie verder handen en voeten te geven. Een eenduidig bouwwerk van beleidskaders voor het rijk bestaat uit een actuele omgevingsvisie met een overzichtelijk aantal programma’s waarin de uitvoering wordt georganiseerd.

Een aantal (middel)grote gemeenten heeft het samenspel tussen beleid en programma’s inmiddels goed in beeld, zoals Ede. De omgevingsvisie van de Gelderse gemeente benoemt prioriteiten voor vijf thema’s waar de gemeente op wil inzetten. Zo komt er een gebiedsprogramma voor de ‘Kennisas tussen AI 2 en Wageningen’ , die belangrijk is voor de ontwikkeling van de Food Valley. En er komt een programma voor natuurherstel voor  de gebieden die de gemeente zelf beheert op de Veluwe. Voor de uitvoering ervan wordt de organisatie aangepast, met een kleinere beleidskern en een groter team voor programmasturing.

Dit aansprekende voorbeeld is in de nationale complexiteit van rijksbeleid natuurlijk niet zomaar op te volgen. Maar de huidige meer dan 26 nationale programma’s voor de fysieke leefomgeving zijn er te veel. Het is ondoenlijk om zo tot onderlinge afstemming te komen en de uitvoering inhoudelijk te borgen in de NOVI. Het is de kunst om overzicht te houden in de complexiteit van het omgevingsbeleid. Werk met een beperkt aantal programma’s, geef richting en breng samenhang aan met de actuele beleidskaders in de omgevingsvisie. Het rijk mag daarin meer het goede voorbeeld geven, vooral wanneer provincies en gemeenten nodig zijn in de uitvoering. Zorg voor een beperkt aantal programma’s, bijvoorbeeld acht à tien, elk met een verbindend thema.

Zo brengt het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) alle doelen uit het rijksbeleid voor natuur, water, klimaat en landbouw bij elkaar. Als uitvoeringsprogramma van de NOVI geeft het invulling aan de principes voor het landelijk gebied en brengt het een breed assortiment aan doelen van rijksbeleid bijeen. Door middel van de programmatische aanpak voor de transitie van het landelijk gebied wordt een tijdspad voor uitvoering gecreëerd. Zo is het rijk in staat te sturen op een samenhangende gebiedsgerichte aanpak. Het rijk geeft structurerende keuzes mee die ruimte laten aan de provincies en gebiedspartijen voor de best passende regionale inhoudelijke afweging, waarmee de bijdrage aan de uitvoering zowel inhoudelijk als procesmatig van karakter is.

NIET UITGEWERKT

Lastig daarbij is dat de status van de doelen van het rijksbeleid varieert van wettelijk verankerde Europese verplichtingen tot beleidsvoornemens die in Kamerbrieven zijn verwoord en verder (nog) niet zijn uitgewerkt. Er blijft zo een complexe afstemmingsbehoefte tussen de betrokken beleidssectoren van ministeries en de provincies bestaan. Actualisatie en versterking van onderlinge samenhang van het rijksbeleid voor het landelijk gebied zal de uitvoering verder versterken. Het is dus belangrijk om het beleidshuis op orde te brengen door de inrichting van programma’s hand in hand te laten gaan met de tijdige bijstelling en actualisatie van de beleidskaders, in het bijzonder de omgevingsvisie. Programma’s zijn gericht op uitvoering op de korte en middellange termijn. Ze bundelen budgetten, samenwerkingsprocessen en juridische instrumenten. Het opstellen van zo’n programma omvat onvermijdelijk de nadere invulling en uitwerking van het strategische omgevingsbeleid. Dan is het van belang om de wederzijdse aansluiting te behouden tussen visie en uitvoering. Een mooi voorbeeld is de jaarlijkse APK op de omgevingsvisie zoals Overijssel dat doet. Daarmee zorgt de provincie voor de partiële wijziging van het strategische beleidskader voor wat betreft de keuzes die inmiddels zijn gemaakt of die nodig zijn voor de uitvoering.

DUIDELIJKHEID

Met alle rijksprogramma’s die inmiddels in de steigers staan of in werking zijn, is het goed dat het demissionaire kabinet op de valreep de contourennotitie voor een nieuwe rijksomgevingsvisie heeft vastgesteld. Als werknaam daarvoor is de term ‘Nota Ruimte’ afgestoft. Een omgevingsvisie kijkt weliswaar dertig jaar vooruit, maar is het instrument voor de politieke keuzes die nu moeten worden gemaakt over de gewenste verbouwing van ons land. In de rolverdeling tussen rijk en regio is daarbij de taak van het rijk om duidelijkheid te geven over welk nationaal belang in het geding is, wat de visie daarop is, welke keuzes in de uitvoering gemaakt moeten worden en wat het rijk daarin zelf doet. Voor een nieuw kabinet ligt er daarmee een opdracht. Kom uit de ‘procesinterventie-kramp’ en geef een uitvoerbaar perspectief op verstedelijking. Haal het net op uit eerdere ronde procesinterventies en kom tot keuzes passend bij rijksniveau. Zet provincies en gemeenten aan tot keuzes op lokaal niveau. En als decentrale overheden die keuzes niet willen of kunnen maken: pak dan als rijksoverheid de verantwoordelijkheid op de nationale belangen en maak een inpassingsplan of geef duidelijke instructies.

PROFIELSCHETS

Met de verkiezingen in aantocht is het aantrekkelijk om te gaan filosoferen over wie het beleidshuis op orde mag gaan brengen. Wat moet een nieuwe minister in huis hebben en wat mag de nieuwe minister verwachten van de ambtenaren en van ons, de vakwereld? De profielschets voor de ideale nieuwe minister is een bestuurder die de stelselverantwoordelijk voor het omgevingsbeleid draagt. Een vakminister die de problemen van de waterhuishouding of het woonbeleid wil oplossen en zich niet druk maakt over de juiste inzet van het instrumentarium van het rijksomgevingsbeleid.

De minister van Omgevingbeleid moet kunnen bijsturen op de inzet van de juiste beleidsinstrumenten en inhoudelijke beleidsopties kunnen aanreiken die de samenhang van rijksbeleid versterken. Dit vraagt om vakkennis van het systeem van omgevingsbeleid, zoals Co Verdaas die heeft. Dit vraagt het vermogen om positie in te nemen in het interdepartementale krachtenveld en de ministerraad zoals Mark Harbers dat kan. Dit vraagt een dossiervreter als Pieter Omtzigt die kan doorgronden waar de pijnpunten van andere vakministers zitten. Dit vraagt om de vaardigheid om de hoofdlijnen in beeld houden voor de mensen in het land, zoals Caroline van der Plas dat kan. Dit vraagt om een minister die het verbindende verhaal van de visie met verve kan uitdragen, zoals Hugo de Jonge. We zijn dus op zoek naar een schaap met vijf poten.

BELEIDSOPTIES

De goede invulling van het omgevingsbeleid kan natuurlijk nooit hangen op een functionaris of persoon. In de ambtelijke organisatie zal er een directeur en een DG moeten zijn die de rolvastheid van de minister als stelselverantwoordelijke voor eigentijds omgevingsbeleid mogelijk maakt. Het vraagt om het voortdurend aanreiken van beleidsopties voor politieke keuzes. Dat mag ook van de vakwereld verwacht worden. Help de nieuwe minister niet alleen met geharnaste persoonlijke vakopvattingen over hoe we Nederland moeten inrichten. Reik ook inzichten aan die dienstbaar zijn aan het benutten van de omgevingsvisie en de programma’s als belangrijke instrumenten voor een sterk omgevingsbeleid. Want dat hebben we hard nodig om de Grote Verbouwing van Nederland voortvarend ter hand te nemen.

Benieuwd naar hoe wij helpen om beter omgevingsbeleid te bouwen?

Neem contact op met Jeroen.

  • 06-15414865

Actuele berichten Kennis & Inzicht

Bekijke alle berichten
arrow_forward
arrow_back

2024 Copyright - Hiemstra & De Vries